財(cái)聯(lián)社12月5日訊（編輯 李翀）在地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的雙重使命下，作為城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心載體的城投企業(yè)，正加速告別“政府背書”的傳統(tǒng)模式，邁入從“融資平臺(tái)”向“市場(chǎng)化運(yùn)營主體”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期。2025年10月26日《國務(wù)院關(guān)于金融工作情況的報(bào)告》給出明確信號(hào)：截至2025年9月末，全國融資平臺(tái)數(shù)量、存量經(jīng)營性金融債務(wù)規(guī)模較2023年3月末分別銳減71%、62%，風(fēng)險(xiǎn)緩釋成效顯著，為轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)筑牢了基礎(chǔ)。

隨著轉(zhuǎn)型進(jìn)入深水區(qū)，12月4日，由中國城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)合體和現(xiàn)代咨詢集團(tuán)主辦的2025年城市產(chǎn)業(yè)合作大會(huì)暨第18屆城建投融資論壇在南京成功舉辦。本次活動(dòng)以“產(chǎn)業(yè)賦能 破局發(fā)展”為主題凝聚行業(yè)共識(shí)，全國首個(gè)《中國城投企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告（2025）》（下稱《指數(shù)報(bào)告》）同步發(fā)布，為城投轉(zhuǎn)型提供了首個(gè)綜合性“導(dǎo)航儀”，業(yè)內(nèi)專家圍繞轉(zhuǎn)型路徑展開深度研討，貢獻(xiàn)多元破局思路。

評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，上海城投、天津城投、杭州城投位列《指數(shù)報(bào)告》前三甲，京投公司、南昌市政等7家企業(yè)躋身前十。這份覆蓋全國210家典型城投企業(yè)、涵蓋資本實(shí)力、經(jīng)營實(shí)力等五大維度16項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，不僅填補(bǔ)了行業(yè)空白，更以頭部企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐，為全行業(yè)提供了可復(fù)制的轉(zhuǎn)型樣本。

多位與會(huì)人士表示，城投轉(zhuǎn)型的重要抓手仍是存量資產(chǎn)盤活，針對(duì)低效閑置資產(chǎn)如何結(jié)合“三資”（資源、資產(chǎn)、資本）進(jìn)行盤活，在風(fēng)險(xiǎn)防控為基石下提升經(jīng)營性業(yè)務(wù)占比，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，仍是城投融資平臺(tái)面對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型時(shí)間窗口期的重要課題。

風(fēng)險(xiǎn)防控是前提，制度創(chuàng)新破解城投債務(wù)與權(quán)責(zé)困局

“我們今年發(fā)行了一筆私募債，明年也有一筆產(chǎn)業(yè)債準(zhǔn)備公開發(fā)行，這次過來也是學(xué)習(xí)下優(yōu)秀企業(yè)的轉(zhuǎn)型思路”，江西省某城投人士對(duì)財(cái)聯(lián)社表示，當(dāng)?shù)刂匾霓D(zhuǎn)型渠道之一的是依托政府主導(dǎo)的“基金小鎮(zhèn)”進(jìn)行股權(quán)投資，不過近年來優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目越來越難找，資金趴在賬上的時(shí)間變長，使用效率不高，業(yè)務(wù)創(chuàng)新升級(jí)的壓力較大。

財(cái)聯(lián)社注意到，本次大會(huì)吸引了各省市國資、開發(fā)區(qū)、平臺(tái)公司500多人參加，其中不少來自區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)的人士向財(cái)聯(lián)社反饋了當(dāng)前的融資困境。

某中部地區(qū)的區(qū)縣級(jí)城投財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人向財(cái)聯(lián)社表示，“我們手里的公益性項(xiàng)目占比較高，現(xiàn)金流回報(bào)慢且不穩(wěn)定，市場(chǎng)化項(xiàng)目又缺成熟團(tuán)隊(duì)運(yùn)作，收益覆蓋不了債務(wù)利息，疊加近年來銀行授信審批卡得嚴(yán)，只能靠再融資續(xù)貸，壓力越滾越大”。還有部分參會(huì)人士提到，非標(biāo)融資渠道收縮后，債券發(fā)行成為重要選項(xiàng)，但區(qū)縣級(jí)平臺(tái)信用評(píng)級(jí)普遍偏低，“今年我們地區(qū)三家平臺(tái)僅一家發(fā)行成功，票面利率也比省級(jí)、市級(jí)平臺(tái)高出不少”。

針對(duì)本次“產(chǎn)業(yè)賦能 破局發(fā)展”的會(huì)議主題，與會(huì)嘉賓認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)防控是城投轉(zhuǎn)型破局發(fā)展的前提與底線。二十屆四中全會(huì)明確提出“積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，為轉(zhuǎn)型劃定了政策主線。全國政協(xié)委員、中國財(cái)政科學(xué)研究院原院長劉尚希指出，風(fēng)險(xiǎn)出清并非追求“零風(fēng)險(xiǎn)”，核心是化解公共風(fēng)險(xiǎn)或正在公共化的風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)依托優(yōu)勝劣汰機(jī)制自然化解。

不過數(shù)據(jù)層面的壓力仍不容忽視：當(dāng)前地方一般公共預(yù)算支出占全國比重高達(dá)86%，財(cái)政收支平衡挑戰(zhàn)猶存?！斑@需要通過制度性安排穩(wěn)定預(yù)期，避免政府與國企資產(chǎn)負(fù)債表強(qiáng)行合并?！眲⑸邢＝ㄗh，一方面要完善國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，明確國企法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，讓企業(yè)真正擁有自主決策、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化地位；另一方面需優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系，合理劃分基礎(chǔ)設(shè)施投資責(zé)任，建立中期資本預(yù)算體系，破解地方“支出責(zé)任重、融資能力弱”的結(jié)構(gòu)性困境。

中誠信國際統(tǒng)計(jì)顯示，今年以來地方政府債券發(fā)行已超10萬億元，其中7.1萬億元用于再融資，同時(shí)已有950家城投企業(yè)正式退出政府融資平臺(tái)名單。在中誠信國際研究院院長袁海霞看來，債務(wù)管理與轉(zhuǎn)型進(jìn)程的協(xié)同推進(jìn)，是保障城投高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。“債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與轉(zhuǎn)型速度需精準(zhǔn)匹配，拉長債務(wù)期限、降低融資成本等措施，能為城投騰挪市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的時(shí)間窗口；而城投產(chǎn)業(yè)化能力提升形成的盈利能力，又能反向增強(qiáng)區(qū)域信用水平，構(gòu)建‘化債-轉(zhuǎn)型-增信’的良性循環(huán)?！?/p>

存量盤活+新賽道賦能 激活城投轉(zhuǎn)型動(dòng)力

在風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，存量資源盤活與產(chǎn)業(yè)賦能正成為城投轉(zhuǎn)型的核心抓手。現(xiàn)代咨詢集團(tuán)董事長、《指數(shù)報(bào)告》課題組組長丁伯康直言，城投行業(yè)仍面臨“重融資、輕經(jīng)營”的路徑依賴，“從210家樣本企業(yè)來看，多數(shù)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)營收占比不足30%，轉(zhuǎn)型亟需構(gòu)建‘資產(chǎn)、資源、資本’三資聯(lián)動(dòng)盤活體系，打造‘城投+產(chǎn)投’雙輪驅(qū)動(dòng)模式?！?/p>

丁伯康表示，截至2023年底，地方政府存量資產(chǎn)規(guī)模超120萬億元，其中低效用地、閑置房產(chǎn)、未充分利用基礎(chǔ)設(shè)施占比達(dá)30%。要化解財(cái)政債務(wù)壓力，“三資”（資源、資產(chǎn)、資本）盤活成為關(guān)鍵突破口。

丁伯康稱，鑒于資產(chǎn)盤活模式豐富多樣，需要從“三資”（資源、資產(chǎn)、資本）屬性出發(fā)，將其盤活模式劃分為資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本杠桿化三類。如在自然資源方面，開展確權(quán)與特許經(jīng)營工作，對(duì)礦產(chǎn)、林業(yè)、水等資源進(jìn)行權(quán)屬登記，借助特許經(jīng)營權(quán)出讓（如采礦權(quán)、排污權(quán)交易）等途徑，達(dá)成資源的價(jià)值變現(xiàn)。

丁伯康對(duì)城投轉(zhuǎn)型提出如下建議，聚焦四大新興領(lǐng)域與三大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)：數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、靜脈經(jīng)濟(jì)、票根經(jīng)濟(jì)的新賽道布局，以及生物醫(yī)藥、生態(tài)環(huán)保、人工智能的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)深耕?！皩?shí)踐中已有成功案例：部分省份通過省級(jí)統(tǒng)籌運(yùn)營閑置體育場(chǎng)館、盤活林業(yè)資源等方式，實(shí)現(xiàn)了存量資產(chǎn)變現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)投資的良性循環(huán)，為全國城投提供了可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

袁海霞在當(dāng)日會(huì)上指出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程釋放的巨大需求，為城投轉(zhuǎn)型提供了廣闊空間?！澳壳拔覈擎?zhèn)化率達(dá)67%，但戶籍人口覆蓋率不足50%，這之間的差距對(duì)應(yīng)著3億新增市民的需求。城市更新、低空經(jīng)濟(jì)等新賽道的布局，將成為城投轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定增長點(diǎn)。對(duì)平臺(tái)而言，關(guān)鍵在于通過產(chǎn)品創(chuàng)新與服務(wù)升級(jí)，將政策紅利轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)競(jìng)爭力?！彼ㄗh，城投需雙管齊下：一方面利用地方政府債券、債務(wù)置換等工具優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，壓降融資成本；另一方面加快向城市綜合運(yùn)營商轉(zhuǎn)型，大幅提升市場(chǎng)化業(yè)務(wù)占比。